農(nóng)村合村并居中需要關(guān)注的幾個問題

山東近來正大規(guī)模推進合村并居工程，引起輿論的廣泛關(guān)注。我們理解政府部門實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標的急切心情和現(xiàn)實努力，我們也認為按照山東省的發(fā)展規(guī)劃，對于一些生態(tài)脆弱、人口流失嚴重的村莊實行撤并，是必要的和有益的。作為從山東農(nóng)村走出來的學者，我們對人口散居狀態(tài)下公共產(chǎn)品供應(yīng)的成本高昂與困難有過切身感受，理解絕大多數(shù)的農(nóng)民其實都渴望有一個更干凈、更便利的居住環(huán)境。而且，只有集中居住才有更多的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會。我們也認識到，即使我們的鄉(xiāng)愁再濃，我們也沒權(quán)利阻擋村民們對美好生活的向往。在此次合村并居之前，越來越多的農(nóng)民已經(jīng)選擇在城鎮(zhèn)買房，足資證明。

對政府和村集體來說，通過合村并居將節(jié)省的宅基地復(fù)墾成耕地換取建設(shè)用地指標，或者將其轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性建設(shè)用地，出讓使用權(quán)以獲取出讓金，乃至以之作價出資興辦企業(yè)，這都是地方政府和村集體籌措公共資金，推進城鄉(xiāng)建設(shè)，促進社會發(fā)展的重要途徑之一。

我們不懷疑合村并居的正當性，但卻希望能對其方式和途徑，提出有益的建議。順利實施合村并居，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性，必須保障合村并居是建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)之上；要充分保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)；承認農(nóng)民的土地開發(fā)權(quán)，允許農(nóng)戶復(fù)墾宅基地，并出售因此形成的建設(shè)用地指標獲利；鼓勵農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，逐步到新的居住區(qū)集中居住。

簡言之，要加大農(nóng)民宅基地的物權(quán)化和市場化，借助市場力量自動實現(xiàn)集中居住和宅基地的復(fù)耕。如果我們忽視合村并居中的農(nóng)民意愿，不尊重農(nóng)民對宅基地的財產(chǎn)權(quán)，一個造福城鄉(xiāng)人民的工程，可能會演變成民怨沸騰并且造成巨大資源浪費的一場危機。

要堅持合村并居的農(nóng)民自愿。一項對大多數(shù)人有利的工程，可能因為少數(shù)人承擔了改革成本而存在不公；一項對所有人有利的工程，可能因為獲益大小的不同而面臨批評；一個目前公平受益的工程，可能在未來面臨困難時招致非議；即使是政府為農(nóng)民創(chuàng)造了利益，也可能因為利益激發(fā)了農(nóng)民的更高期望而成為不滿的來源。政府千萬不要以自己的判斷來代替群眾的判斷，也千萬不要因為合村并居對大多數(shù)群眾有利就忽略相應(yīng)的決議程序。實際上，此前頒布實施的《山東省村莊編制規(guī)劃編制導(dǎo)則》明確強調(diào)，村莊規(guī)劃的編制應(yīng)體現(xiàn)村民的主體地位，并且規(guī)定了基本的程序要求。按照該規(guī)則，哪些村莊能夠被撤并，要由相應(yīng)群眾做出決議。規(guī)劃的編制要充分地征求群眾的意見，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；規(guī)劃的成果，在公示前必須經(jīng)過相關(guān)集體村民會議的決議，規(guī)劃結(jié)果要在村委會、村民小組公共活動區(qū)域采取多渠道方式進行公示，公示的期限不能少于30日。而經(jīng)過公示之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要指導(dǎo)村委會組織召開村民會議或村民代表會議，對規(guī)劃成果進行審議。審議通過以后，要經(jīng)過縣自然資源局審查同意，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報上一級政府審批。報批時并且要附上村民委員會的意見和村民會議或村民代表大會討論通過的決議。批準后公示應(yīng)不少于30日。嚴格遵守這一決議程序，就能夠保證村莊的并撤乃是村民的自愿選擇，而不是政府單方面的意志強加。面對目前的負面輿情，建議山東有關(guān)政府部門，就推進工作中涉及到的程序問題，進行檢查，充分尊重農(nóng)民意愿，堅決避免推進工作中的粗暴和專斷。

要堅持對被收回宅基地村民的充分、及時、有效補償。村民會議或者村民代表會議的多數(shù)決議通過，可以證明強制收回宅基地合村并居的正當性，意味著政府或者村集體，可以依法對少數(shù)不同意搬遷的村民強制收回宅基地，這一行為的本質(zhì)是公權(quán)力對農(nóng)民個人財產(chǎn)的征收，因此要給予充分、及時、有效的補償。所謂充分，意味著宅基地和地上物要參照市場價格進行補償。由于宅基地的私下轉(zhuǎn)讓已經(jīng)極為普遍，存在這樣一個準市場，宅基地和地上物的價格，是可以借助于市場予以發(fā)現(xiàn)的。補償不僅包括對被征收財產(chǎn)的價值補償，還應(yīng)包括搬遷費用、生產(chǎn)損失費用等。如果被收回宅基地的村民，個人的經(jīng)濟條件無法購買最低面積要求的房屋，政府還要通過財政補貼等方式，滿足其基本的居住條件。所謂“有效”和“及時”，是指補償必須在收回宅基地之前予以支付，不得打白條。在未支付補償之前，村民有權(quán)繼續(xù)保持對宅基地和房屋的占有。部分基層政府擔心集中居住房屋建成后農(nóng)民仍拒絕搬遷，為此先拆后建。這不是不可以，但前提應(yīng)該是首先把貨幣補償支付給農(nóng)民，然后可以要求農(nóng)民支付部分預(yù)付款，以約束村民在未來能及時入住。

堅持按照市場價格標準對宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)進行充分補償，也意味著要堅決反對少數(shù)人的漫天要價。網(wǎng)上曾有人質(zhì)疑，收回農(nóng)民的宅基地上房屋，每平米補償?shù)慕痤~遠遠小于集中居住地的房屋購置價格。實際上，這可能恰恰是市場機制作用的結(jié)果。因為房屋的區(qū)位價值不同，集中居住的房屋，因為公共設(shè)施配套服務(wù)更加完善，相應(yīng)地價格高也是市場機制的反映。有人要求被拆除的房屋面積必須置換為等面積的在集中居住區(qū)域的住房，恰恰是違反市場機制的。在收回宅基地的補償中，我們既要反對低價補償對農(nóng)民的剝奪，也要反對少數(shù)人的漫天要價，避免全體納稅人為基于公共利益的建設(shè)承擔不合理的補償成本，避免征收或者收回宅基地補償成為向個別農(nóng)民的利益輸送。因此，核心問題是要堅持市場定價，只有被征收或者收回宅基地的農(nóng)戶，符合社會保障的條件時，才可以財政補貼的形式給與社會救濟。

要承認農(nóng)民對土地的開發(fā)權(quán)，賦予農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓自由，從政府或集體收回宅基地后復(fù)墾獲得建設(shè)用地指標，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶自行復(fù)墾，由此產(chǎn)生的建設(shè)用地指標歸農(nóng)戶享有，農(nóng)戶可以轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，借助社會資本和市場機制逐步實現(xiàn)合村并居。強制收回宅基地時的補償，即使參照市場價格予以充分補償，但由于面對宅基地收回的緊迫性，個別農(nóng)民趁機要價的行為仍將難以避免，長久以來征地補償中甚至存在著“能鬧者多得”的情形。這再次說明了允許農(nóng)民事先轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，通過權(quán)利機制和市場機制逐步引導(dǎo)村民實現(xiàn)集中居住的必要性。如果政府事先做好規(guī)劃，將現(xiàn)有的分散居住區(qū)域的宅基地規(guī)劃為耕地，同時，允許宅基地使用權(quán)人將該土地復(fù)墾成耕地，并可以將因此增加的建設(shè)用地指標予以出售，那些宅基地上房屋閑置的村民，就有激勵將宅基地復(fù)墾成耕地，出售土地指標以獲利。也會有社會資本愿意購置分散的宅基地，進行整治后實現(xiàn)規(guī)模化的土地復(fù)墾，并出售土地指標獲利。這樣，通過政府把控規(guī)劃，通過尊重農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和土地的開發(fā)權(quán)，鼓勵農(nóng)民在規(guī)劃限制開發(fā)的背景下，通過宅基地復(fù)墾，將開發(fā)權(quán)以及因此形成的建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)讓獲利，就可以不斷地引導(dǎo)農(nóng)民集中到城鎮(zhèn)居住，減少政府強制收回和搬遷的適用。但很遺憾，目前的做法仍然是不承認農(nóng)民個人的土地開發(fā)權(quán)，基層政府或集體收回宅基地復(fù)墾成耕地，增加的土地指標卻不屬于占有該宅基地的農(nóng)民，而是由地方政府出售獲利。宅基地補償和土地建設(shè)指標售價的巨大差額，也就很容易引起農(nóng)民的反對。

要改變政府的土地財政為稅收財政，建立政府借助稅收機制分享農(nóng)村土地收益的新發(fā)展模式。國家不允許農(nóng)戶自己復(fù)墾成耕地后轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地指標以及該指標所代表的土地開發(fā)權(quán)，而只能由地方政府或村集體收回宅基地后復(fù)墾，相應(yīng)地指標轉(zhuǎn)讓收益在政府和村集體之間分割。這是政府傳統(tǒng)賣地模式的延續(xù)和升級。如果說，政府征收農(nóng)民集體土地將其轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地出讓使用權(quán)給開發(fā)商，政府獲得出讓金是土地財政的初級版；現(xiàn)在，在耕地越來越緊張，保護越來越嚴格，從而實行耕地占補平衡的背景下，政府和集體聯(lián)合，收回村民的宅基地，然后將其復(fù)墾成耕地形成新增建設(shè)用地指標，并轉(zhuǎn)讓獲利，就成為政府賣地制度在新形勢下的升級版。政府和村委會經(jīng)營土地，以出售土地使用權(quán)或者土地指標形式獲利，其和具體占有土地農(nóng)民的利益沖突，幾乎是必然的。

實際上，政府完全可以跳出經(jīng)營土地的賣地模式，將農(nóng)民個人從被排斥的主體，變?yōu)橥恋亟?jīng)營的主體，而政府和村集體以稅收的形式分享經(jīng)營利益，籌集公共資金，并利用稅收形式，鼓勵個體農(nóng)民將宅基地復(fù)墾成耕地。例如，在允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)或者土地指標所代表的開發(fā)權(quán)時，基層政府或村集體按照一定的比例，征收增值收益，并將這部分稅收明確用于當?shù)丶�中居住的公共設(shè)施建設(shè)。同時，對規(guī)劃為耕地區(qū)域內(nèi)的宅基地及其上的建筑物，征收財產(chǎn)稅，而恢復(fù)為耕地后，則權(quán)利人不但免稅還可以享受各類耕地補貼，從而激勵農(nóng)民將宅基地復(fù)墾成耕地。由于稅收法定，由于取之于本地村民，用之于本地村民，地方政府和村集體征收的正當性更能獲得村民的認可，政府和集體的征收能力將大大提高。其獲取的資金雖然短期內(nèi)少于賣地所得，但穩(wěn)健的稅收保障不但為地方政府和村集體建立了穩(wěn)定的現(xiàn)金流，還因為稅收法定，取消了土地出讓時的壟斷溢價而降低了企業(yè)和居民住房的土地成本，為經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力，實現(xiàn)了良性循環(huán)。

因此，合村并居本身無可厚非，但建議采取宅基地物權(quán)化和市場化的方式，在保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，發(fā)揮農(nóng)民合村并居的主體性，借助市場實現(xiàn)人口的集中居住和農(nóng)村閑置低效建設(shè)用地的復(fù)墾。政府和村集體籌資建設(shè)也是天經(jīng)地義，但要擺脫依靠土地經(jīng)營與民爭地的牟利方式，轉(zhuǎn)而借助稅收法定實現(xiàn)公共資金的籌集。這應(yīng)該成為山東當然也是其他地方合村并居的更好選擇。